l  白茫茫

乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关，是广大群众参与管理国家和社会事务、行使当家作主权利的基本形式和途径。近年来，随着人民代表大会制度的不断完善，乡镇人大在推进农村基层民主法制建设，促进农村经济发展和社会进步等方面发挥了积极作用，为当地的物质文明、精神文明和政治文明建设做出了应有的贡献。但由于多种原因，目前，乡镇人大还没有完全发挥宪法和法律赋予的职能和作用，工作中还存在着一些不容忽视的问题。

一、乡镇人大工作的现状

从笔者调查了解的情况看，应该说，我省绝大多数乡镇人大都能够按照宪法和法律的规定，积极行使各项职权，着力推进乡镇人大工作不断向前发展，有效地发挥了最基层国家权力机关的职能和作用。

一是组织建设逐步得到加强。集中表现在两个方面。一方面是大多数乡镇人大都设立了专职主席，配备了专职人大工作人员。并明确规定乡镇人大主席的职责为：在本级人民代表大会闭会期间，负责联系本级人大代表；组织代表开展活动；反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见；召集并主持主席团会议讨论、决定下一次人大全体会议的有关事宜；与本级党委的联系；参加乡镇长办公会议；沟通与县人大常委会的联系等。乡镇人大主席及工作人员的配备，为其提供了有力的组织保障，使其工作得以经常化、规范化开展。另一方面是代表结构更趋合理，代表素质明显提高。

二是依法履行职责取得了一定成效。大部分乡镇人大都能坚持依法组织召开乡镇人民代表大会，认真审议政府工作报告，及时交办代表建议、批评和意见。在人民代表大会闭会期间，能积极组织代表开展调查、视察和联系选民等活动。如昆明、曲靖、玉溪、红河等州、市的许多乡镇人大围绕群众关注的热点、难点和焦点问题，分别组织代表对乡、村政务公开、个别站所收费不合规定、街道卫生管理等工作进行视察，积极发挥了监督职能；一些乡镇人大还成功地开展了代表向选民述职活动，为代表联系选民、接受选民监督积累了可贵的经验。

三是乡镇人大制度建设进一步完善。进入新的历史时期，在乡镇人大换届工作中，我省各乡镇人大按照人大集体行使职权和按法定程序办事的要求，严格依法履行职权，在多年的工作实践中，积累了一些经验和好的做法。许多乡镇人大普遍制订了一套适合本乡镇人大特点的工作制度和办法。如：《联系代表办法》、《乡镇人民代表大会职责》、《代表小组活动制度》、《人大代表学习制度》等规章制度。这些制度的建立，把法律法规的有关规定具体化，用“小规矩”来体现“大规矩”，尽管这些制度和办法还不尽完善，但是为探讨乡镇人大制度建设，推动乡镇人大工作起到了积极的作用。

四是各级党委对人大工作重要性的认识进一步深化，工作上给予了高度重视和支持。党的十六大以来，特别是2005年9月中共云南省委人大工作会议召开之后，全省各级党委认真学习、全面贯彻落实《中共云南省委关于进一步加强人大工作的意见》，明确要求各乡镇党委要高度重视人大工作，积极支持乡镇人大依法开展工作，这为乡镇人大开展工作创造了良好的环境和条件，促使乡镇人大干部依法履职水平不断提高。

二、乡镇人大工作存在的主要问题

地方组织法赋予乡级人大13项职权，归纳起来主要有五个方面。即：保证权、决定权、选举权、监督权和罢免权。近年来，我省乡镇人大工作虽然有了长足的发展，但与宪法、法律赋予的职责，还有一定的差距。

1、对乡镇人大的地位及作用的认识尚存模糊。地方组织法第九条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。这是法律赋予乡镇人大的保证权，但在工作实践中，乡镇人大的性质、地位和作用尚未得到充分认识和重视，这是影响乡镇人大工作开展的一个重要原因。目前在不少干部群众的思想意识中，认为保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会决议、决定的遵守和执行是上级的事，中心工作是党委的事，社会事务、管理经济和文化事业是政府的事。这种思想意识的偏差，导致对乡镇人大的地位、作用认识不清，定位不准，致使保证权难以实现。部分乡镇人大代表把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”，在活动中，不注意联系选民，不及时反映民意，不敢也不愿意对本乡镇重大事项决策提出意见，只顾于从事自己的本职工作，对参政议政缺乏政治热情。这种认识上的误区，导致个别乡镇召开人代表，往往是敷衍应付，能简则简，能省则省，会议程序越来越简，使人民代表大会走了样，会议流于形式，没有发挥出应有的作用。

2、监督权和决定权的行使尚有“禁区”。从法律上讲，乡镇人民代表大会是最基层的地方国家权力机关，本乡镇的重大决定均需经过乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。但在实际工作中，由于乡镇党委、政府的负责人是本乡镇的决策者，具有各种事务的决定权，再者，由于乡镇每年的例会质量不高、程序简化，无法行使好决定权和监督权，从而产生了监督的“禁区”和“真空”。有时虽然开展了监督活动，但往往是浅尝辄止，流于形式，使监督效果大打折扣，达不到预期的效果。

3、经费上缺乏保障。作为本级地方国家权力机关的乡镇人民代表大会，可以依照法律、法规的规定行使职权。如：组织代表开展视察、检查、督办代表建议的落实等工作，而每项工作的开展都需一定的活动经费。目前，大部分乡镇因财力紧张，乡镇人大的活动经费基本没有纳入本级财政预算。由于经费得不到落实，使得代表权力的行使受到了影响，乡镇人大工作的规范化、制度化也受到了一定的制约。

4、乡镇人大工作缺乏科学的考核机制。目前，一些地方党委、政府为促进乡镇的各项工作，对乡镇党委、政府都有目标考核制，但乡镇人大工作不列入考核内容；另外，部分县、区人大常委会在组织开展各项活动时，都把乡镇人大工作作为活动的主要内容，并吸收乡镇人大主席参加活动，但由于县、区人大常委会与乡镇人大在法律意义上是指导关系，有时要对乡镇人大制定一些具体的目标考核，也存在一定的困难。因而对乡镇人大工作的考核出现了空档。这也成为乡镇人大工作发展的不利因素。

5、乡镇人大主席存在专而不“专”的问题。目前，我省绝大多数乡镇都配备了专职人大主席，乡镇人大的组织机构和工作正朝着规范化、制度化、法制化的方向发展。但也不容否认，不少乡镇人大主席以人大主席的身份去干政府的工作；经济工作一线指挥、带片包村或抓某一方面的中心工作，其结果是“种了人家的地，荒了自家的田”。产生这种问题的原因是多方面的，但主要原因有三：

一是法律不健全所致。地方组织法、代表法虽然比较明确地规定了乡镇人大及人大主席的职权，但是这些规定不完善、不具体，特别是对如何行使这些职权，法律规定的很原则，没有作具体规定，这给乡镇人大主席依法行使职权带来了一定的困难。

二是“中心服从论”所致。一些乡镇党委领导片面地理解经济工作是党的中心工作，对人大工作必须以经济建设为中心的内涵缺乏全面理解，误认为人大的同志只有直接参与或分管抓经济工作，才是服从和服务于经济建设，从而形成乡镇党委、人大、政府“三套班子”领导的工作，均由党委书记统一安排、统一分工、统一运作的现状。

三是自身不作为所致。部分乡镇人大主席对乡镇人大的地位、作用和性质认识不清，对本职业务不精通，对自己的工作职责不明确，只是一味地抓经济工作，搞行政工作，甚至有的认为，自己在一线干了多年，现在到了“二线”，乐得图个清闲，该管的不想管，该问的不想问；有时还怕监督多了影响政府工作，于是出现了遇到问题常绕道，碰到矛盾常回避。

三、加强乡镇人大建设的对策

1、正确处理好乡镇人大与同级党委和政府的关系。中国共产党是我国的执政党，人民代表大会制度是在中国共产党领导下建立的，是党领导人民管理国家、建设国家的政权组织形式。乡镇人大与各级人大一样，必须自觉接受党的领导。宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，因而乡镇人大与乡镇党委的关系实际上就是人民与党的关系的具体化。为此，乡镇人大要把坚持党的领导、人民当家作主和依法办事有机地结合起来，自觉置身于乡镇党委的领导之下，建立健全请示汇报工作制度。同时，乡镇人大还要充分运用人大工作的机制和方式、方法，自觉准确地把党委的主张和决策转变为人民群众的意见，保证实现党委的意图。在实际工作中，要依法履行职权，把主要精力用于开展人大工作，在此基础上，积极参与和服务以经济建设为中心的党委工作，把人大工作和经济工作有机统一起来，通过做好人大工作，促进经济工作的发展。

乡镇人大与本级人民政府的关系是：决定与执行和监督与被监督的关系。两者的工作方式、方法和特点有所不同，但工作的根本目标是完全一致的，都是为人民服务。处理好乡镇人大与同级政府的关系，核心问题是如何依法行使好决定权、监督权的问题。一方面，乡镇人大要与同级政府多沟通情况，多提建议和意见，促使政府工作沿着法制轨道进行；另一方面，乡镇人大要敢于监督和善于监督，把监督与支持有机地结合起来，以实现共谋发展。

2、落实代表活动经费，发挥乡镇人大代表作用。乡镇人大代表活动经费按法律规定应列入财政预算，专款专用，以便于人大代表在闭会期间开展视察、调查等活动的经费得以保证，从而为当地的物质文明，精神文明和政治文明建设做出应有的贡献。

3、加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响。乡镇人大依法履行职权难的一个重要原因，就是对于乡镇人大的地位和作用人们知之甚少。搞好乡镇人大宣传工作，是乡镇人大行使职权、开展工作的重要舆论保证，这就要求我们必须加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响，使社会上更多的人对乡镇人大的地位及作用有足够的认识，自觉维护乡镇人大的权威，支持乡镇人大工作。因此，一方面，要充分利用报刊、杂志及有线电视等新闻媒体加大宪法、地方组织法中对乡镇人大地位及职权规定的宣传力度，使人民群众真正了解乡镇人大工作中涌现出的好典型、好做法和好经验，使广大干部群众真正明白乡镇人大是实实在在为群众办实事、办好事的，是人民当家作主的机构。

4、加强乡镇人大自身建设，增强工作的主动性。乡镇人大要依法履行好宪法和法律赋予的各项职权，充分发挥乡镇人大的职能和作用，加强乡镇人大自身建设是最基本的前提和条件。

一是要加强思想建设。要坚持学习宪法、地方组织法、选举法、代表法、监督法等法律法规及人大业务知识，充分认识乡镇人大工作的性质、地位和作用，增强搞好人大工作的自觉性。

二是要加强队伍建设。首先，要强化乡镇人大干部队伍建设，力争做到乡镇人大干部同乡镇党委、政府干部同等待遇；加大乡镇人大干部与乡镇党委、政府的双向交流力度，提高乡镇人大干部工作的积极性和主动性；其次，要造就一支高素质的人大代表队伍。要引导选民把一批责任心强，法律意识和文化素质较高，有甘为群众鼓与呼、愿为民请命的精神，恪尽职守，为民办事，替民说话，对人民负责的人选为乡镇人大代表，充分发挥好他们联系人民群众的桥梁和纽带作用；再次，乡镇人大专职主席要真正“专”起来。其一，思想上要专。要明确人大主席不是可有可无，不是“二线”，也不是摆设，而是重任在肩，大有作为。人大主席只有牢固树立强烈的责任感和事业心，才能适应时代发展的要求，才能与时俱进，创造性地开展好乡镇人大工作；其二，法律上要专。人大工作法律性、规范性、程序性很强，与党委、政府的工作有着本质上的区别，人大主席如果不学习、不掌握相关的法律知识，开展乡镇人大工作就会无所适从，抓不到点子上。因此，当务之急就是人大主席要认真学习相关的法律法规知识，努力提高自己的法律水平，严格按照法定的原则、内容和程序办事，并要善于运用法律法规来分析问题，指导工作；其三，履职上要专。一方面，要根据宪法和法律赋予乡镇人大的职权，扎实工作，使这些职责逐步落实到位；另一方面，要明确人大服从和服务于经济建设不是直接参与经济工作，人大主席的职责主要是通过抓好基层的民主法制建设，通过组织视察、调研、审议等方式依法行使职权。乡镇人大主席能否履行好自己的职责，种好自己该种的“田”，直接关系到乡镇人大工作运转的质量，关系到能不能保证各项法律法规在农村的正确实施。因而，乡镇人大主席在履职上一定要专起来。

三是要加强制度建设。乡镇人大要根据形势发展的要求，结合各自实际尽快建立健全相应的规章制度，使乡镇人大开展工作有章可循，有规可依，照章办事。

四是要注重乡镇人大工作环境的硬件建设，进一步改善办公条件；同时，要做到乡镇人大干部的政治、经济待遇要与同级党委、政府同级干部一致，为乡镇人大创造一个良好的工作环境。